2020年1月6日，福建省人民政府公布《福建省用能權(quán)交易管理暫行辦法》（福建省人民政府令第212號，以下簡稱《暫行辦法》），確定自2020年3月1日正式實施。此次公布的暫行辦法以地方政府規(guī)章的形式確立了用能權(quán)交易在福建省的立法地位，為用能權(quán)交易提供法律保障。本文將簡析該暫行辦法，并結(jié)合福建省用能權(quán)交易建設(shè)歷史進展情況，提出進一步建設(shè)中國用能權(quán)交易市場的建議。

福建省出臺的暫行辦法共七章三十五條，涉及用能權(quán)交易的指標管理、市場交易、監(jiān)測、報告、審核與清繳、監(jiān)督和保障等各方面，對用能權(quán)交易進行全面的監(jiān)管和規(guī)范。用能權(quán)是指在能源消費總量和強度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或者交易取得的，允許其使用的年度綜合能源消費量的權(quán)利。用能權(quán)于2019年12月同碳排放權(quán)、排污權(quán)一起納入國家發(fā)改委《全國公共資源交易目錄》，明確了市場化形式配置公共資源的方式。

（一） 用能權(quán)指標設(shè)定以福建省能源消費總量、強度控制目標為標的

《暫行辦法》規(guī)定，用能權(quán)指標總量設(shè)定和分配方法應根據(jù)國家下達的能源消費總量、強度控制目標，并結(jié)合福建省本省經(jīng)濟發(fā)展目標和產(chǎn)業(yè)政策等因素，制定用能權(quán)指標總量設(shè)定和分配辦法，確定年度用能權(quán)指標總量。為了維持市場穩(wěn)定，用能權(quán)交易主管部門可在年度用能權(quán)指標總量中預留一定數(shù)量的指標，用于市場調(diào)節(jié)、新增產(chǎn)能等。用能權(quán)指標分配方案應按照公開、公平、公正原則進行制定，并通過用能權(quán)注冊登記系統(tǒng)發(fā)放給交易主體。

（二） 用能權(quán)市場交易既包含納管單位又鼓勵自愿參加

《暫行辦法》規(guī)定用能權(quán)交易主體包括用能單位和符合交易規(guī)則要求的其他法人單位，而用能單位包括應當納入用能權(quán)交易的單位和自愿參與用能權(quán)交易的單位，對個人參與者是否可以參與用能權(quán)交易未做出規(guī)定。福建省用能權(quán)交易的產(chǎn)品包括用能權(quán)指標以及其他按照規(guī)定開展用能權(quán)交易活動的相關(guān)產(chǎn)品，為以用能權(quán)指標為資產(chǎn)標的的融資工具交易留出空間。在交易方式上，福建省允許使用掛牌點選、單向競價、協(xié)議轉(zhuǎn)讓或者國家和本省規(guī)定的其他方式進行用能權(quán)指標的相關(guān)交易。交易價格由交易參與方根據(jù)市場供求關(guān)系確定，禁止通過操縱供求和發(fā)布虛假信息等方式擾亂市場秩序。

（三） 用能權(quán)指標監(jiān)測和審核報告

用能權(quán)指標的監(jiān)測和審核由當?shù)赜媚軝?quán)交易主管部門執(zhí)行，用能權(quán)交易單位應根據(jù)主管部門的要求，做好能源消費量數(shù)據(jù)計量、監(jiān)測和統(tǒng)計，編制上年度能源消費量報告，經(jīng)設(shè)區(qū)的市人民政府用能權(quán)交易主管部門初審后，報省人民政府用能權(quán)交易主管部門審核。此外，主管部門可委托第三方機構(gòu)，結(jié)合能耗在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，對用能權(quán)交易主體的年度能源消費量報告進行現(xiàn)場核查，并報送省人民政府用能權(quán)交易主管部門。用能權(quán)交易主管部門可根據(jù)能源消費量報告和審核報告，確認用能權(quán)交易主體上年度的能源消費量。

（四） 監(jiān)督和保障

《暫行辦法》對用能權(quán)交易信息披露作出相關(guān)要求以保證信息的透明度，接受公眾監(jiān)督，保障市場公平公開公正運行。首先，政府主管部門應定期向公眾披露用能權(quán)交易主體的納入范圍及名單以及年度用能權(quán)指標清繳完成情況、指標總量設(shè)定和分配方法、指標使用規(guī)則、第三方機構(gòu)名單及其變動情況等信息，保證信息透明度。其次，主管部門應當建立用能權(quán)交易主體、第三方機構(gòu)、交易機構(gòu)以及其他市場參與者參加用能權(quán)交易的相關(guān)行為信用檔案，納入信用管理體系，建立跨部門協(xié)同監(jiān)管聯(lián)合懲戒機制，建立守信激勵和失信懲戒制度，對嚴格遵守交易制度的單位予以獎勵，對未能及時進行指標清繳的單位進行懲罰。

（一） 健全用能權(quán)交易法規(guī)，形成完整的交易配套體系

隨著《暫行辦法》的出臺，福建省用能權(quán)交易市場形成了健全的配套政策支持體系，相關(guān)政策如表1所示。福建省出臺的用能權(quán)交易政策文件既有對能源消費量審核、報告、指標分配的相關(guān)指南和管理辦法，確保用能權(quán)交易在指標設(shè)置上的科學性；又有針對用能權(quán)交易市場參與方的管理辦法，為市場化手段進行用能權(quán)指標交易提供制度保障。整體來說，福建省用能權(quán)交易市場的政策體系在四個國家用能權(quán)試點省份（另外三個為浙江省、河南省和四川省）中較為完備。

表1. 福建省用能權(quán)交易市場政策體系

來源：根據(jù)公開資料整理

（二） 確立了用能權(quán)交易各方職責，保證交易良好運行

《暫行辦法》明確了福建省用能權(quán)交易參與主體以及各自的職責，保證了本省用能權(quán)交易的良好運行。首先，省、設(shè)區(qū)的市人民政府工業(yè)和信息化主管部門是本行政區(qū)域用能權(quán)交易主管部門，負責本行政區(qū)域用能權(quán)交易的監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門則按照相關(guān)職責，協(xié)同做好用能權(quán)交易相關(guān)的監(jiān)督管理工作。其次，用能權(quán)交易主體應根據(jù)主管部門要求，做好能源消費量數(shù)據(jù)計量、監(jiān)測和統(tǒng)計，編制上年度能源消費量報告，經(jīng)主管部門初審后，報省人民政府用能權(quán)交易主管部門審核。另外，主管部門可委托第三方機構(gòu)結(jié)合能耗在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，對用能權(quán)交易主體的年度能源消費量報告進行現(xiàn)場核查并出具審核報告，報送至主管部門。

（三） 為國家推行用能權(quán)交易提供良好的示范效應

福建省作為國家四個用能權(quán)交易試點之一，積極出臺政策支持本試點用能權(quán)交易，試點建設(shè)工作走在四個試點的前列。福建省用能權(quán)交易試點范圍較廣，配套政策支持較全面，指標分配方案較多元。此次出臺的暫行辦法更是以地方政府規(guī)章的形式奠定了用能權(quán)交易在福建省的立法地位。這些基礎(chǔ)建設(shè)都為用能權(quán)交易的開展提供強力支持，也為國家推動用能權(quán)交易提供試點工作經(jīng)驗。

（一） 積累先進試點經(jīng)驗，探索全國范圍推行的最佳方案

用能權(quán)試點工作自2016年開展以來已進行了一段時間，按計劃將在2020年進行試點效果評估，試情況推廣。試點期間有的試點工作進度較快，已經(jīng)形成了較為完備的政策環(huán)境，不論是政策出臺還是市場反應都較積極。應鼓勵這些試點進行實際交易，積累工作經(jīng)驗，總結(jié)試點推行用能權(quán)交易過程中遇到的問題，并找出相應解決方案，探索用能權(quán)交易在全國范圍推廣的可行方案。

（二） 完善用能權(quán)交易配套制度，確保市場平穩(wěn)運行

完備的配套制度是用能權(quán)市場能夠良性運行的基礎(chǔ)。用能權(quán)市場全國交易開始前應先制定完善的相關(guān)配套制度，保證用能權(quán)指標發(fā)放的公允和科學、市場運行的規(guī)范。配套制度既應該包括用能單位能源消費報告和審核相關(guān)辦法，又應該包括規(guī)范用能權(quán)指標交易市場運行的管理辦法，還應該包括規(guī)范第三方核證機構(gòu)審核報告嚴謹科學的指導意見，以便構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境，增加市場透明度，促進企業(yè)進行能源轉(zhuǎn)型升級，達到控制能源消費總量和強度的目的。

（三） 解決用能權(quán)和碳排放權(quán)交易市場的重復建設(shè)問題

目前用能權(quán)和碳排放權(quán)交易均在我國開展。用能權(quán)交易的基礎(chǔ)是能源消費總量控制，屬于前端把控，碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)是碳排放總量控制，屬于末端把控，但鑒于燃料消耗量和碳排放量之間具有相互換算的關(guān)系，兩者本質(zhì)上測算的是同一個指標，兩個市場存在重疊問題。雙重管制會增加企業(yè)負擔，打擊企業(yè)參與節(jié)能減排的積極性，與設(shè)立環(huán)境權(quán)益市場的初衷不符。因此監(jiān)管部門在機制設(shè)計中應充分考慮協(xié)調(diào)重復建設(shè)的問題，避免增加企業(yè)負擔。

作者：

洪睿晨 中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院研究員

指導：

崔  瑩  中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實驗室負責人