《綠色信貸指引》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》）于2012年由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)正式發(fā)布，至今已走過(guò)第三個(gè)年頭?！吨敢分荚谕苿?dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以綠色信貸為抓手，積極調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，有效防范環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。綠色信貸政策自2007年提出，在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐中已取得富有成效的成果，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)制定了各自信貸環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的管理體系和辦法，有些銀行在授信審批中實(shí)行“環(huán)保一票否決制”等舉措，以確保在貸前、貸中和貸后管理的各個(gè)環(huán)節(jié)納入環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的考量。

《指引》在第二十一條中，特別針對(duì)中資銀行參與海外項(xiàng)目授信提出了要求：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)擬授信的境外項(xiàng)目的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理，確保項(xiàng)目發(fā)起人遵守項(xiàng)目所在國(guó)家或地區(qū)有關(guān)環(huán)保、土地、健康、安全等相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)擬授信的境外項(xiàng)目公開(kāi)承諾采用相關(guān)國(guó)際慣例或國(guó)際準(zhǔn)則，確保對(duì)擬授信項(xiàng)目的操作與國(guó)際良好做法在實(shí)質(zhì)上保持一致”。對(duì)海外風(fēng)險(xiǎn)做出強(qiáng)調(diào)與要求受到國(guó)際社會(huì)的好評(píng)，這不僅體現(xiàn)了中國(guó)政府要求金融機(jī)構(gòu)要關(guān)注與防范項(xiàng)目因環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，也體現(xiàn)了中國(guó)主動(dòng)承擔(dān)起對(duì)外投資的環(huán)境與社會(huì)責(zé)任，推動(dòng)可持續(xù)的綠色投融資。

今年是《指引》發(fā)布后的第三個(gè)年頭。借此時(shí)機(jī)，作為一家致力于氣候變化和環(huán)境保護(hù)的中國(guó)環(huán)保組織，創(chuàng)綠中心與國(guó)際組織地球之友合作，通過(guò)調(diào)研與訪談，對(duì)涉及中資銀行參與的六個(gè)有爭(zhēng)議的海外項(xiàng)目進(jìn)行了解，并依據(jù)個(gè)案分析了綠色信貸實(shí)踐中存在的問(wèn)題。報(bào)告考察的六個(gè)項(xiàng)目分布在東歐、南美、澳大利亞、東南亞、西非等地區(qū)，涵蓋煤炭、礦業(yè)、交通設(shè)施建設(shè)、林業(yè)、水壩等行業(yè)，涉及包括國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)工商銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、招商銀行在內(nèi)的中資銀行機(jī)構(gòu)，案例將在報(bào)告中做具體呈現(xiàn)。研究發(fā)現(xiàn)，由于與剛剛與國(guó)際接軌，中國(guó)的銀行在海外踐行綠色信貸上還處在邊學(xué)邊做的過(guò)程。這些案例雖然在投資領(lǐng)域、所處國(guó)家環(huán)境以及中資銀行參與融資的方式各有差異，但從中都不同程度的看到，中國(guó)投資的項(xiàng)目在東道國(guó)正面臨環(huán)境與社會(huì)方面的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的投資方、施工方、貸款方如何妥善管理及應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，成為中國(guó)企業(yè)是否獲得投資收益以及聲譽(yù)的關(guān)鍵。為使《綠色信貸指引》更加完善并得以有效落實(shí)，需要國(guó)家的政府監(jiān)管部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目企業(yè)、以及民間NGO的共同努力，從爭(zhēng)議案例中獲得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，期待中國(guó)“綠色信貸”的最佳實(shí)踐“走出去”。

中國(guó)的《綠色信貸指引》在國(guó)際和國(guó)內(nèi)受到多方好評(píng),這不僅體現(xiàn)了政府要求金融機(jī)構(gòu)要關(guān)注與防 范項(xiàng)目因環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn),也體現(xiàn)政府嚴(yán)格要求金融機(jī)構(gòu)在境外項(xiàng)目授信管理中要遵守東道國(guó)的法律法規(guī),鼓勵(lì)企業(yè)采用相關(guān)國(guó)際慣例或準(zhǔn)則,加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的溝通。綠色信貸在國(guó)內(nèi) 的實(shí)踐已有七年時(shí)間,取得顯著成就的同時(shí)也收獲了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),這些都為中資銀行在海外的綠色 信貸實(shí)踐提供了基礎(chǔ)。但也發(fā)現(xiàn),綠色信貸指引在境外具體操作的層面還存在問(wèn)題,有待進(jìn)一步思 考和改進(jìn),主要包括以下幾個(gè)方面:

本研究選取的六個(gè)案列中,民間社會(huì)團(tuán)體發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目問(wèn)題后曾試圖與提供 資金的金融機(jī)構(gòu)溝通,但大多得不到回應(yīng)和反饋。在大堡礁項(xiàng)目和金光集團(tuán)的個(gè)案中,沒(méi)有一家中 資銀行確認(rèn)收悉NGO發(fā)出的信函。而在El Mirador銅礦的案例中,NGO寄出的郵件被退回。如果中資 銀行致力于遵循國(guó)際規(guī)范和東道國(guó)的法律法規(guī),應(yīng)建立與民間組織溝通接洽的部門(mén)或機(jī)制,這會(huì)有 助于銀行了解所授信客戶(hù)的違規(guī)或不當(dāng)運(yùn)作,以確保自身在國(guó)際規(guī)范和東道國(guó)法律的遵守。

個(gè)案研究表明,由于中資銀行缺乏主動(dòng)對(duì)授信過(guò)程涉及環(huán)境社會(huì) 風(fēng)險(xiǎn)考量的信息披露,因此未能建立起與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)有效的交流途徑,這也讓銀行喪失了可能從更多 渠道獲取項(xiàng)目有效信息來(lái)實(shí)踐綠色信貸的機(jī)會(huì)。這些未被披露的信息包括:銀行是否在為某個(gè)有項(xiàng) 目提供資金支持,貸款合同是否對(duì)于環(huán)境和社會(huì)影響有所考量等,銀行是否對(duì)授信客戶(hù)的環(huán)境和社 會(huì)影響標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了積極作用。例如,在斯坦納瑞火電項(xiàng)目的案例中,NGO代表提到,2012年與EFT 公司會(huì)晤時(shí),該公司聲稱(chēng)國(guó)開(kāi)行的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不低于歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行(EBRD),在某些方面甚至更 嚴(yán)格。但是,任何一方均未披露關(guān)于國(guó)開(kāi)行授信所涉及的環(huán)境和社會(huì)考量的細(xì)節(jié)。在金光集團(tuán)案例 中,該公司新發(fā)布《森林保護(hù)政策》是否由于聽(tīng)取了國(guó)開(kāi)行的建議或者受到國(guó)開(kāi)行的影響,均不得 而知?！吨敢返诙粭l要求,銀行要向公眾披露必要的信息,也要從在地利益相關(guān)者處獲得有 關(guān)借款人履行環(huán)保義務(wù)的相關(guān)信息。

中資銀行在海外面臨最大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一,即是來(lái)自那些涉及需要拆遷安置以及可能影響到原住民的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目需要獲得受影 響社區(qū)的“自由、事先和知情同意”。這項(xiàng)國(guó)際規(guī)范的執(zhí)行情況對(duì)不少投資項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要。 利比里亞棕櫚油項(xiàng)目的案例表明,未履行“自由、事先和知情同意”原則可能引發(fā)爭(zhēng)議并惡化社區(qū) 與企業(yè)之間的關(guān)系。El Mirador銅礦項(xiàng)目個(gè)案也說(shuō)明,這一原則的缺失會(huì)危及項(xiàng)目進(jìn)展并影響公司聲 譽(yù)。相當(dāng)數(shù)量的案例涉及缺少對(duì)此原則的執(zhí)行,這也提示中資銀行要需要特別重視該權(quán)利,以確保 《指引》的有效實(shí)施。

本報(bào)告中的不少問(wèn)題項(xiàng)目均是規(guī)模巨大,涉及巨額投資,也因此增 加了當(dāng)?shù)馗瘮〉娘L(fēng)險(xiǎn)。例如,國(guó)開(kāi)行給金光集團(tuán)造紙廠授信數(shù)個(gè)月后,印尼廖內(nèi)省前省長(zhǎng)因違法 發(fā)放許可證給金光集團(tuán)而被印尼的反腐敗法庭判處14年徒刑。同樣,在柬埔寨桑河二級(jí)水電站項(xiàng)目中,腐敗的地方官員非法截留了移民安置補(bǔ)償款, 3S河流保護(hù)網(wǎng)絡(luò)對(duì)此指出,政府官員是否有權(quán)參 與和村民之間的補(bǔ)償談判尚存疑問(wèn)。這兩個(gè)案例中,如果中資企業(yè)在投資項(xiàng)目時(shí)避免滋生腐敗,則 可避免后續(xù)有關(guān)環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題的進(jìn)一步惡化,金融機(jī)構(gòu)也不必受到連帶的負(fù)面影響。

銀行應(yīng)確保借款人不僅遵守當(dāng)?shù)胤?而且遵循國(guó)際與區(qū)域的有 關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、條例和法規(guī)。斯坦瑞那火電廠涉及歐盟標(biāo)準(zhǔn)、柬埔寨桑河二級(jí)水電站涉及世界水壩委員會(huì) 的指引、大堡礁涉及世界遺產(chǎn)公約,開(kāi)展這些項(xiàng)目的盡職調(diào)查可能會(huì)遇到更多的困難,因?yàn)橐话銇?lái) 講,區(qū)域和國(guó)際機(jī)構(gòu)不會(huì)發(fā)放許可證或執(zhí)照,銀行也無(wú)法憑一紙文書(shū)就保證其合規(guī)。不過(guò),斯坦瑞 那項(xiàng)目的情況也表明,有時(shí)即便政府頒發(fā)了許可證,也并不一定意味著借款人或當(dāng)?shù)卣妥袷亓?法律。

國(guó)際良好做法的標(biāo)準(zhǔn)是不斷變化的,中資銀行要及時(shí)掌 握相關(guān)變化,才可確保《指引》跟得上國(guó)際良好做法。例如兩年前,僅少數(shù)幾家國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)投 資海外煤電廠項(xiàng)目有所限制,而如今,多家金融機(jī)構(gòu)已采納了該政策,并正在討論將其作為OECD出 口信貸機(jī)構(gòu)未來(lái)的共同標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際公約和自愿性行業(yè)準(zhǔn)則都可成為國(guó)際良好做法的參考。然而,利 比里亞棕櫚種植園項(xiàng)目也表明,有時(shí)即便是加入知名的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),如可持續(xù)棕櫚油圓桌會(huì)議,項(xiàng)目 也非最健全和可靠的,因?yàn)橥髽I(yè)在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行時(shí)良莠不齊。

個(gè)案研究顯示,銀行需要根據(jù)客戶(hù)的具體情況,調(diào)整其盡 職調(diào)查和環(huán)境合規(guī)的范圍和程序。例如,厄瓜多爾El Mirado銅礦項(xiàng)目涉及并購(gòu)業(yè)務(wù),因而銀行需對(duì) 將被并購(gòu)公司的環(huán)境和社會(huì)績(jī)效以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更詳盡的審查。金光集團(tuán)的案例涉及一個(gè)全新項(xiàng) 目,雖然該項(xiàng)目本身歷史不長(zhǎng),但其母公司卻存在長(zhǎng)期的環(huán)境不良記錄。對(duì)于這些隱藏在后的高風(fēng) 險(xiǎn)客戶(hù),銀行應(yīng)進(jìn)行更完善的盡職調(diào)查,制定嚴(yán)格的環(huán)境和社會(huì)績(jī)效要求,加強(qiáng)監(jiān)督。此外,柬埔 寨桑河二級(jí)水電站項(xiàng)目涉及與中國(guó)工商銀行的設(shè)備租賃協(xié)議,而非授信業(yè)務(wù),在《指引》約束的范 圍之外。如希望整個(gè)投資項(xiàng)目有良好的環(huán)境和社會(huì)表現(xiàn),《指引》應(yīng)規(guī)范其執(zhí)行主體更廣泛的金融 業(yè)務(wù),而非僅限定在信貸融資部分。

貸款后檢查授信項(xiàng)目的環(huán)境和社會(huì)合規(guī)情況,與貸前盡職調(diào)查、和貸中 審查同等重要,而對(duì)存在環(huán)境不良記錄的借款人尤其如此。雖然貸后聘請(qǐng)第三方顧問(wèn)來(lái)監(jiān)督將對(duì)檢 查有所幫助,但從利比里亞棕櫚油種植園的案例中也看出,第三方監(jiān)督也會(huì)有漏洞,并不一定能保 證項(xiàng)目的環(huán)境與社會(huì)合規(guī)。同時(shí),此案例也說(shuō)明中資銀行有必要提升工作人員在評(píng)估環(huán)境和社會(huì)風(fēng) 險(xiǎn),以及核實(shí)借款人合規(guī)情況的業(yè)務(wù)能力。

除以上不足外,銀行機(jī)構(gòu)在實(shí)施《指引》還會(huì)遇到或表現(xiàn)出其他不同的問(wèn)題。歸結(jié)起來(lái)主要的原因 就是,《指引》更多是一份指導(dǎo)性的軟政策,缺乏政策強(qiáng)制性,對(duì)未落實(shí)或違規(guī)行為沒(méi)有具體的懲 罰措施。如果中國(guó)的金融監(jiān)管部門(mén)能加強(qiáng)對(duì)《指引》實(shí)施的監(jiān)督和定期反饋,會(huì)促進(jìn)銀行機(jī)構(gòu)在落 實(shí)上的積極性。

另外,《指引》最初所關(guān)注的主要是中國(guó)境內(nèi)的貸款和銀行等金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè) 務(wù),而就規(guī)范中資銀行在海外的業(yè)務(wù)難度更大。相比在海外,中資銀行更熟悉國(guó)內(nèi)的環(huán)保監(jiān)管和法律法規(guī)環(huán)境,也因此在遵守《指引》涉及國(guó)內(nèi)條款方面表現(xiàn)得更好。此外,環(huán)保部、人民銀行、銀 監(jiān)會(huì)等國(guó)家部委也都相繼提出了一系列政策措施,以協(xié)助和支持銀行在國(guó)內(nèi)更好的執(zhí)行《指引》。 隨著中國(guó)企業(yè)越來(lái)越頻繁地走出國(guó)門(mén),開(kāi)展海外業(yè)務(wù),《指引》也亟需對(duì)金融機(jī)構(gòu)在海外環(huán)境、社 會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理上做進(jìn)一步規(guī)范,并鼓勵(lì)銀行在其他國(guó)家投資清潔能源、節(jié)能減排、綠色建筑以及交通 等綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,在獲得商業(yè)利潤(rùn)的同時(shí),引導(dǎo)全球綠色低碳投融資的發(fā)展?！吨敢吩诰唧w的落 實(shí)上,有待各利益相關(guān)方的配合與積極參與。

● 提升一線(xiàn)業(yè)務(wù)人員對(duì)《綠色信貸指引》的理解,并在執(zhí)行層面嚴(yán)格落實(shí);

● 在貸前、貸中和貸后管理階段,直接或通過(guò)民間組織向受影響社區(qū)了解在地情況;

● 確?？蛻?hù)知悉并遵守東道國(guó)法律法規(guī)、履行國(guó)際慣例;

● 要求客戶(hù)與受影響社區(qū)協(xié)商并制定申訴機(jī)制,以解決貸款期間產(chǎn)生的問(wèn)題;

● 保持與利益相關(guān)方的良性溝通,掌握項(xiàng)目的合規(guī)情況;

● 當(dāng)借款人在管理環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面出現(xiàn)違約時(shí),及時(shí)披露針對(duì)借款人的處罰措施。

● 進(jìn)一步明確綠色信貸指引的獎(jiǎng)懲措施;

● 將《綠色信貸實(shí)施情況的關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)》落實(shí)到海外投資;

● 與國(guó)際和本土民間NGO積極溝通《指引》執(zhí)行事宜,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決違規(guī)及潛在違規(guī)問(wèn)題;

● 督促借款企業(yè)向項(xiàng)目利益相關(guān)方披露必要的信息并提供通暢的反饋渠道。

● 主動(dòng)了解并遵守東道國(guó)的法律法規(guī)和國(guó)際的行業(yè)規(guī)范;

● 主動(dòng)披露環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的聲明和保證條款;

● 承諾接受貸款銀行的監(jiān)督,加強(qiáng)環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的約束性條款;

● 與項(xiàng)目利益相關(guān)方,尤其是受影響社區(qū)積極溝通與協(xié)商。

● 為項(xiàng)目受影響的社區(qū)與企業(yè),銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)搭建溝通平臺(tái);

● 協(xié)助利益相關(guān)方了解項(xiàng)目有關(guān)的環(huán)境和社會(huì)影響信息;

● 為中資銀行借鑒國(guó)際良好做法提供協(xié)助;

● 對(duì)于綠色信貸政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。